伴着春天的步伐，2025年全国两会如期而至。

　　2025年是“十四五”规划收官之年，作为观察中国经济的重要风向标，今年两会对经济工作作出哪些部署？又释放了哪些政策信号？

　　一起来看看长城基金高级宏观策略研究员汪立的新鲜解读~

　　一、会议基调：积极定调问题，强化政策对冲

　　1、问题导向。2025《政府工作报告》提出“国内长期积累的一些深层次结构性矛盾集中显现，内需不振、预期偏弱等问题交织叠加”。

　　对此，政策端，强调财政与货币政策协同发力，财政政策从“积极”转向“更加积极”，赤字率突破3%的隐形约束升至4%，货币政策也强调要“适时降准降息”。内需端，将扩大内需为核心抓手，通过消费为主体拉动经济增长。科技端，新质生产力引领高质量发展，科技创新与产业升级成为政策重点，旨在增强长期增长动能。地产端，推动房地产市场止跌回稳。

　　2、强化政策取向一致性。

　　会议强调，“把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，并重点提出应“防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力”。

　　在特朗普上台的背景下，2025年外部在贸易和科技领域的冲击是我国要面临的重要挑战，前者以关税为主，后者以特定科技领域制裁为主，为此国内政策将给予更加积极的应对，规模更大，速度更快。将“着力提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间”。

　　二、总量政策：财政强化发展所需民生所盼，货币兼顾总量与结构

　　1、更加积极的财政政策

　　（1）财政赤字与支出强度增强。

　　从一般公共预算来看，2025年一般公共预算支出规模29.7万亿元，相较2024年增加1.2万亿元。预计将通过加快各项资金下达拨付的方式，尽快形成实际支出，结构上则更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。

　　重点提示关注赤字率的稳步提升，报告提出2025年赤字率拟按4%左右安排，相较2024上年提高1个百分点。与之相对应的，赤字规模5.66万亿元，相较2024年增加1.6万亿元。

　　综合来看，2025合计新增政府债务总规模11.86万亿元，较2024年增加2.9万亿元。特别是在政府性基金预算方面，预计财政政策有望更为积极。一方面，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。另一方面，拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。此外，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

　　（2）零基预算改革试点，推进税收改革。

　　报告提出“深化财税金融体制改革开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力规范税收优惠政策积极探索建立激励机制”。

　　零基预算，旨在打破传统“基数+增长”的预算编制模式，以实际需求为起点（“从零开始”），按项目绩效评估重新分配资金，有助于解决支出固化、资金浪费等问题。税收改革方面，推进消费税征收环节后移并下划地方，扩大地方税源，增强自主财力，这与中央经济工作会议“增加地方自主财力”要求一致。

　　整体看，零基预算需克服传统惯性，强化绩效评估和跨部门协同；税收改革需平衡央地利益，避免地方过度依赖单一税种。改革有望推动财政资金从“增量扩张”转向“存量优化”，为高质量发展注入动力。

　　2、货币兼顾总量与结构，稳股市稳楼市。

　　报告提出“发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能”、“适时降准降息”、“优化和创新结构性货币政策工具”、“更大力度促进楼市股市健康发展”。

　　货币政策延续了12月政治局会议“适度宽松”的政策基调，在有关降准降息的表述上，对比2024年底召开的中国人民银行货币政策委员会2024年第四季度例会，以及2025年初召开的2025年中国人民银行工作会议提出的“择机降准降息”，本次报告提出的“适时”较前期的“择机”更为积极。

　　此外，稳楼市股市不仅是短期防风险，更是通过资产价格稳定改善居民预期和财富效应，为扩大内需（尤其是消费）提供支撑，最终依赖经济基本面的持续修复（如就业、收入增长）实现长期稳定。政策需平衡短期刺激与结构性改革，避免被市场情绪左右。

　　三、产业政策：因地制宜发展新质生产力，人才是关键，AI+是核心

　　1、新质生产力仍是未来方向。

　　新质生产力作为提升未来我国经济潜在增速的核心，尤其是人工智能作为当前中美博弈的核心领域，将加大力度发展。

　　其中，未来产业可能是发展重点。产业政策上，会议重点提出“建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业”，预计未来将充分发挥新型举国体制优势，强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，加快组织实施和超前布局重大科技项目。从主体上来看，预计将更多发挥民营企业作为高效率创新主体的作用，尤其是在应用领域实现更多突破，与国家在基础领域的研究投入实现呼应。

　　2、AI是新质生产力核心。AI作为科技创新的代表，是推动新质生产力的关键。AI通过技术突破（如大模型、算力）和要素配置优化，成为科技创新的核心载体，显著提升全要素生产率，助力产业结构升级。

　　3、强化人才应用。报告提出，要“深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能”。创新的根本是人才，科技革命高地的攻坚是人才的比拼。一方面，加快科教兴国战略，是我国提高科技创新能力的必要之举，有助于提升国家创新体系整体效能。另一方面，教育布局结构应更加契合人口高质量发展需求，有利于支持人口向人才政策转型。

　　四、提振消费：通过消费为主体拉动经济增长

　　报告提出“大力提振消费”，“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，并强调要“实施提振消费专项行动”。对于如何提振消费，本次两会提及的举措较12月中央经济工作会议内容更加具体：

　　其一，增加优质供给，强调供给创造需求，推动消费提质升级。

　　其二，多渠道增收，提出推动中低收入群体增收减负和完善劳动者工资正常增长机制，有助于提高居民未来收入预期，同时中低收入群体的边际消费倾向更高，对消费的带动更明显。

　　其三，安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，据商务部的统计数据显示2024年1500亿元的消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元，预计2025年3000亿元的财政补贴资金有望拉动社零增长2.3个百分点。

　　其四，落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力，2025年春节和五一各增加了1天，有助于带动长途出行和消费恢复。

　　其五，完善全口径消费统计制度值得关注，预计今年在消费统计制度上将突破传统以实物消费为主的局限，形成涵盖实物消费和服务消费的全口径消费统计指标体系，相关统计口径的完善也能更真实、客观、全面反映我国居民消费、服务零售的整体情况。

　　五、 风险化解：牢牢守住不发生系统性风险底线

　　1、地产仍在防风险板块内，强调因城施策。2025年两会延续将房地产纳入防风险板块的基调，核心逻辑在于房地产风险仍被视为可能引发系统性风险的关键领域。中央经济工作会议明确将房地产工作列为“有效防范化解重点领域风险”的核心任务，表明守住不发生系统性风险仍是政策底线。

　　在政策工具上，因城施策被进一步深化，赋予地方政府更大自主权。但政策放松并非无差别，而是结构性侧重中西部及二三线城市，避免刺激一线城市泡沫，体现了”房住不炒”的长期定位与稳增长的动态平衡。

　　整体来看，政策目标兼顾风险化解与市场稳定：一方面通过地方自主权释放合理需求，另一方面通过防风险机制遏制市场过热，推动房地产向“租购并举”的新发展模式过渡。这种双轨制调控路径，既是对前期政策的延续，也凸显了房地产在2025年经济转型中的复杂角色。

　　2、地方政府债务风险强调在发展中化债，在发债中发展。2025年两会提出的“在发展中化债，在发债中发展”策略，体现了地方政府债务风险化解思路的根本转变，即从单纯防风险转向防风险与促发展并重，通过动态平衡实现债务风险化解与经济高质量发展的协同推进。该策略的核心是通过 “发展增量稀释债务存量” ，将债务化解嵌入经济增长进程，既避免“一刀切”紧缩引发的经济失速，又为长期财政健康奠定基础。

　　免责声明：

　　本通讯所载信息来源于本公司认为可靠的渠道和研究员个人判断，但本公司不对其准确性或完整性提供直接或隐含的声明或保证。此通讯并非对相关证券或市场的完整表述或概括，任何所表达的意见可能会更改且不另外通知。此通讯不应被接受者作为对其独立判断的替代或投资决策依据。本公司或本公司的相关机构、雇员或代理人不对任何人使用此全部或部分内容的行为或由此而引致的任何损失承担任何责任。未经长城基金管理有限公司事先书面许可，任何人不得将此报告或其任何部分以任何形式进行派发、复制、转载或发布，且不得对本通讯进行任何有悖原意的删节或修改。基金管理人提醒，每个公民都有举报洗钱犯罪的义务和权利。每个公民都应严格遵守反洗钱的相关法律、法规。市场有风险，投资需谨慎。